作者：湯偉洋 蔡娟琦 李紫萱

2023年7月31日，美國外國投資委員會 (Committee on Foreign Investment in the United States, “CFIUS”)發布了向國會提交的2022年度報告（Annual Report to Congress CY 2022，“2022年度報告”）¹。 該報告就2022年CFIUS的投資審查活動提供了匯總數據及圖表，並就審查趨勢提供見解。 2022年度報告主要分為三部分：1) 受管轄交易(Covered Transaction)； 2) 關鍵技術(Critical Technologies)； 3) 抵製以色列或不禁止恐怖組織的國家在美國的外國直接投資(Foreign Direct Investment In The United States By Countries That Boycott Israel Or Do Not Ban Terrorist Organizations)。

本文將總結2022年度報告中與中國企業相關的主要內容，以期探討CFIUS的投資審查特點及方向，並對中國企業的涉美投資提出建議。

CFIUS審查的法律依據為1950年《國防生產法》第721條，後由第11858號行政令以及《聯邦法規》第31篇第八章的規定修訂補充。 2020年，美國發布《外國投資風險審查現代化法案》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018, “FIRRMA”)，將涉及關鍵技術(Critical Technology)、關鍵基礎設施(Critical Infrastructure)和敏感個人數據(Sensitive Personal Data) (合稱“TID”)的非控製型交易納入CFIUS審查範圍，並將ECRA下受管控的新興和基礎技術列入關鍵技術。

對於FIRRMA要求強製申報的交易和自願申報的交易，交易方可以選擇提交簡易申報(Declaration)或正式申報(Notice)（以下統稱“申報”）。 正式申報的審查流程較簡要申報更為復雜，但CFIUS有權將簡易申報的交易轉為正式申報。 此外，針對未申報交易，如果CFIUS有理由相信交易受CFIUS管轄並可能引起國家安全問題，CFIUS也有權開展審查，即使該交易已經完成，即，CFIUS有追溯審查的權利。

如果CFIUS認為交易不涉及國家安全問題，或緩解措施能有效解決國家安全顧慮，CFIUS將終止審查。 否則，除非交易雙方選擇放棄交易，CFIUS會將調查結果提交至總統，由總統決定交易可以繼續，或應當暫停甚至被禁止。

2022年的簡易申報總數為154份，與2021年的164份相比略有回落。 針對簡易申報， CFIUS可做出以下決定：（1）CFIUS有理由相信交易可能對美國國家安全構成威脅的，可要求交易方提交正式申報； （2）基於簡易申報信息無法做出決定的，可要求交易方提交正式申報； （3）基於簡易申報信息直接發起單方審查； （4）結束審查。 2022年，CFIUS未采取進一步行動直接結束審查的交易數量為90，占比約58%，但報告並未披露這些交易涉及的國家； 要求提交正式申報的交易數量為64。

從行業看，2022年簡易申報數量居多的行業主要為電力行業、科學研發服務行業、軟件開發行業、半導體及其他電子元件製造業、航空航天產品及零部件製造、數據處理托管及相關服務行業、建築工程及相關服務行業等。

從簡易申報來源的國家看，加拿大是2022年簡易申報最多國家（占比14%），同時也是2020年至2022年簡易申報來源最多的國家。2022年來自中國的簡易申報總數僅為5份（占比2%）。

在上述286份正式申報中， CFIUS對其中的162份開展了審查期以外額外45天的調查，占比約57%，表明CFIUS對申報的審查態度較為慎重。

在全部正式申報中，CFIUS針對52份申報提出了緩解措施，88份正式申報被撤回（其中68份正式申報的交易方重新提交了新的申報；12份正式申報的交易方被CFIUS告知無法找到解決美國國家安全顧慮的緩解措施或交易方不願意接受CFIUS的緩解措施，最終放棄了交易；8份正式申報的交易方出於商業原因最終放棄了交易），1份正式申報因為不完整被拒絕（reject），無提交至總統決定的交易。

從行業看，近十年來（2013-2022）受管轄交易涵蓋的行業範圍較廣，主要包括金融、信息和服務；製造業；采礦、公用事業和建築；以及批發貿易、零售貿易和運輸四大板塊，其中金融、信息和服務所占比重最高，其次為製造行業。

從正式申報來源的國家看，2022年，新加坡投資者的正式申報數量最多，占12.9%，其次是中國和英國投資者，分別占12.6%和6.3%。在2020年至2022年的三年期間，來自中國投資者的正式申報數量最多，占13.0%，其次是日本和新加坡投資者，各占8.1%（各60份正式申報），可見中國仍然是提交正式申報最多的國家之一。

除了對上述已申報交易的處理，CFIUS進一步在2022年度報告中表達了對未申報交易的關註。2022年，CFIUS 使用多種方法來識別未申報的交易，包括機構間轉呈（interagency referrals）、來自公眾的情報（tips from the public）、媒體報道、商業數據庫和國會通知。未來CFIUS也將繼續尋找潛在方法加強對未申報交易的識別，包括繼續雇用專職人員以及加強現有工作人員培訓等。

針對涉及關鍵技術的交易，CFIUS在進行審查時將主要評估以下因素：（1）是否有可信證據表明一個或多個國家或公司采取協調戰略，收購涉及關鍵技術研究、開發或生產的美國公司；（2）是否存在外國政府針對美國私營公司的工業間諜活動，旨在獲取與關鍵技術相關的商業秘密。就“間諜活動”的審查情況，CFIUS認定中國、俄羅斯、伊朗和朝鮮等外國投資者對美國的經濟、工業和網絡間諜活動繼續對美國的繁榮、安全和競爭優勢構成重大威脅。代表上述國家工作的外國情報機構和威脅行為者可能采取的“竊取美國商業機密和專有信息”的行為將被認定為對美國最持久和最普遍的網絡情報威脅。

根據年度報告，2022年CFIUS共審查了181份關鍵技術領域的申報，涉及的主要行業包括機械製造（84份，46%）、電信（36份，20%）及專業、科學和技術服務（34份，19%）等。中國於2022年共提交8份關於關鍵技術領域的申報，僅占所有關鍵技術申報的4%，該數量也較2021年的10份略有下降，可見中國投資者針對美國關鍵技術行業的投資較為謹慎。