国际金融组织和外国政府贷款项目全生命周期管理暂行办法

第一章 总则

第一条 为了加强国际金融组织和外国政府主权贷款项目（以下简称项目）全生命周期管理，贯通管理链条、提升管理效能，根据《中华人民共和国预算法》及其实施条例、《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）、《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》（财政部令第85号）等规定，制定本办法。

第二条 本办法适用于项目征集与申报、备选项目规划编制，项目准备、对外磋商与谈判，项目签约与生效，项目实施，项目完工，项目绩效评价与审计，债务偿还，监督检查等全生命周期的管理。

第三条 按照政府承担还款责任的不同，贷款分为政府负有偿还责任贷款和政府负有担保责任贷款。

政府负有偿还责任贷款（以下称政府债务外贷），应当纳入本级政府的预算管理和债务限额管理，其收入、支出、还本付息付费纳入一般公共预算管理，按照部门预算相关规定开展评审，落实预算绩效管理相关要求。

政府负有担保责任贷款（以下称政府担保外贷），不纳入政府债务限额管理。政府依法承担并实际履行担保责任时，应当从本级政府预算安排还贷资金，纳入一般公共预算管理。

第四条 项目作为管理的基本单元，纳入财政部国际金融组织和外国政府贷款赠款管理系统（以下称外贷系统）项目库，依托外贷系统实施项目全生命周期管理。

按照“横向到边、纵向到底”的原则，具备系统接入条件的项目参与方均应当通过外贷系统参与项目管理。项目全生命周期管理中涉及需上报、下达、报备文件资料等均通过外贷系统实施。

政府债务外贷项目在完成申报审批等前期管理工作以后，纳入预算管理一体化系统项目库储备，按照规定实施全生命周期管理，外贷系统与预算管理一体化系统对接共享信息。

第五条 财政部门按照“统一领导、分级管理”的原则，推进、指导、监督项目实施、配套资金落实、还款等活动。财政部门、项目协调机构和项目实施单位（以下称项目单位）、采购代理机构、转贷或代理银行等单位根据有关规定各司其职，做好项目全生命周期管理工作，并根据管理要求分工做好外贷系统管理、信息录入和维护等工作。

财政部门应当加强与发展改革等部门联动合作，强化项目统筹协调，做好项目事前评审、事中监管、事后绩效评价全生命周期管理。

第二章 项目征集与申报、备选项目规划编制

第六条 财政部定期在外贷系统上发布贷款信息，包括国际金融组织和外国政府贷款机构（以下称贷款方）对华提供贷款的规模、重点支持领域、贷款条件等。

第七条 项目征集与申报、备选项目规划编制按照《国际金融组织和外国政府贷款项目前期管理规程（试行）》（财国合〔2017〕5号）有关规定执行。

项目应当自申报开始，录入外贷系统项目库分阶段管理。项目单位无接入外贷系统硬件条件的，由同级财政部门代为录入。

第八条 地方申报项目应当由省级财政部门组织专家或委托第三方机构按照相关规定进行评审并出具财政评审报告。评审重点包括项目投入领域、贷款方式、绩效目标、融资安排、配套资金安排、偿债机制、债务风险和执行机构能力等。

地方申报项目需同步报送省级财政部门出具的财政评审报告。省级财政部门应当严格按照财政部相关格式及要素要求开展项目财政评审工作、撰写报告；对于财政评审报告提出的相关风险提示及改进建议等，各级财政部门应当督促指导项目单位研究落实。中央申报项目由申报部门组织开展部门评审并出具评审报告，在此基础上，财政部根据有关预算评审管理规定，选取项目开展财政评审并出具评审报告；地方拟申请使用中央财政统借统还贷款资金项目，由省级财政部门组织开展财政评审并出具评审报告，在此基础上，财政部根据有关预算评审管理规定，选取项目开展财政评审并出具评审报告。

第三章 项目准备、对外磋商与谈判

第九条 项目准备是指自备选项目规划下达后至项目对外磋商与谈判前需开展的各项工作。

第十条 项目实施单位承担项目主体责任；财政部门应当指导、监督项目单位组织、开展项目准备工作。

第十一条 项目单位应当按照相关规定和要求，开展项目准备工作，完成环境和社会影响评价报告、土地利用报告、移民安置计划等的编报，配合贷款方和国内相关部门按时完成项目鉴别、评估等准备工作，落实配套资金，依次编制可行性研究报告或项目实施框架方案、资金申请报告等项目材料，办理相关审批手续，每季度结束后10个工作日内将季度项目准备及审批进展情况通过同级财政部门逐级上报省级财政部门。省级财政部门、中央项目协调机构应当于每季度结束后15个工作日内将包括但不限于项目进展、存在问题和下一步工作安排等项目准备情况通过外贷系统向财政部报告。

第十二条 已列入备选规划的项目，原则上不得进行重大调整。项目准备过程中，对于项目贷款来源、金额、内容、实施主体等特殊原因需要进行重大调整或终止项目的，项目单位应当及时逐级上报财政部门审核。涉及重大调整的，地方项目由省级财政部门出具评审意见后报财政部审核确认；中央项目直接报财政部审核确认。

第十三条 项目单位应当按照相关规定以及财政部、贷款方有关要求，完成采购代理机构、转贷或代理银行的选聘及合同签订工作，并接受同级财政部门监督。

采购代理机构应当根据贷款法律文件、采购代理合同约定等，在项目前期准备、组织采购、合同执行等阶段提供采购代理服务。

代理银行应当根据代理合同的约定，提供对外联络、咨询服务，代理收付款项及审核、债务核对与统计、结售汇和结算等业务。

转贷银行参照代理银行职责办理相关业务，按照贷款法律文件约定负责办理贷款的转贷业务。

外国政府及欧佩克国际发展基金、北欧投资银行等贷款项目，项目实施单位应当按照财政部门和贷款方的有关要求，原则上在备选项目规划下达3个月内完成委托转贷或代

理银行和采购代理机构的选聘及合同签订工作。

第十四条 财政部根据项目准备情况，组织中央项目单位、省级财政部门等有关单位就贷款法律文件草本研提意见。对于贷款方要求谈判的国际金融组织贷款，财政部应当组织开展对外谈判。省级财政部门、中央项目单位应当组织有关部门配合并参与谈判工作，对贷款法律文件谈判草本提出修改或确认意见。如无特殊情况，项目在谈判前应当完成全部必要报批手续。

第四章 项目签约与生效

第十五条 财政部在对外磋商与谈判后，根据贷款方批准贷款等进展情况，组织签署贷款法律文件并办理生效手续。

对于国际金融组织贷款，省级财政部门应当商项目单位等将签署项目协议等有关事项呈报省级人民政府。经省级人民政府批准后，省级财政部门按照程序在规定时限内办理项目协议文本的确认、委托授权、签署等事项。

对于贷款方有特殊要求的外国政府贷款，转贷银行应当在事先征得省级财政部门和项目单位的书面确认后，与贷款方签署相关法律文件。

第十六条 中央签署协议由财政部按照相关要求办理生效手续；地方签署协议由省级财政部门按照相关要求办理生效手续。各级财政部门应当按照要求及时落实好贷款法律文

件中规定的其他生效条件。

第十七条 中央财政统借统还的贷款，应当由财政部与省级人民政府或国务院有关部委、有关直属机构等签署执行协议，省级财政部门应当根据用款情况，与下级政府或有关部门和单位签署执行协议。

财政部转贷的贷款，由财政部与地方项目单位所在地省级人民政府、国务院有关部委、有关直属机构、中央企业或金融机构等签署转贷协议。

对于财政部转贷的贷款，省级人民政府负有偿还责任的，省级财政部门应当与下级政府或有关部门和单位签署执行协议；省级人民政府负有担保责任的，省级财政部门应当与下级人民政府或有关部门和单位签署转贷协议。

省级以下人民政府接受上级政府转贷，比照前款规定签署执行协议或转贷协议。

对于贷款方有特殊要求的外国政府贷款，转贷银行应当在事先征得省级财政部门同意后，代表财政部与省级财政部门或项目单位签署转贷协议，并将贷款法律文件和转贷协议报送财政部和省级财政部门备案。

第十八条 项目应优化转贷层级安排，严格按照项目受益范围，明确承担项目主体责任的相应级次政府。最终转贷至县级开展的项目，涉及已实行“省直管县”财政体制的县，由省级财政部门直接转贷至县级人民政府，与县级财政部门发生贷款收入、支出与还本付息关系。市级财政部门应当加强监管。

第十九条 对于政府担保外贷，项目实施单位应当以保证、抵押或质押等财政部门可接受的方式向同级财政部门提供担保或反担保。对于财政部转贷给中央企业和金融机构等使用的统借自还贷款项目，中央企业和金融机构等应当向财政部提供债券质押担保或见索即付银行保函等方式的还款保证。

如项目准备或实施过程中发生相关变更，上述相关单位应当相应变更担保或反担保安排。

第五章 项目实施

第二十条 项目实施一般是指自项目签署转贷或执行协议后，至项目完工前需开展的各项工作。贷款法律文件约定的追溯报账项目，比照项目实施要求执行。

第二十一条 项目单位应当按照贷款法律文件要求建立相应的项目管理机构，配备专业人员，建立健全项目管理和财务管理办法，按照规定实施项目。

财政部门、项目单位可立足自身人力资源情况，在相关机构人员配置范围内统筹协调，确有必要，可按照程序申请安排必要项目管理工作经费列入同级预算管理，但必须严格控制、厉行节约，并遵守国内有关制度规定及贷款法律文件要求。

第二十二条 项目实施单位应当编制年度贷款资金和配套资金使用计划、招标采购计划、出国（境）团组计划等项目年度实施计划，按照有关规定报同级财政部门审核确认或备案。相关年度计划通过外贷系统填报。

第二十三条 政府债务外贷的提款、用款、还款应当纳入预算管理，按照财政部外贷预算管理有关规定办理。政府债务外贷实行债务限额管理。政府担保外贷按照有关规定加强管理。

项目单位应当落实预算管理主体责任，对预算完整性、规范性、真实性以及执行结果负责。财政部门应当督促项目单位提高预算编制准确性，提升预算执行率，强化预算对执行的控制，通过收支预算合理、全面、完整反映各项目活动。

第二十四条 项目采购依照《中华人民共和国政府采购法》等相关规定，以及贷款方与中方达成的贷款法律文件、财政部采购管理等有关规定执行。

第二十五条 项目单位签署的合同应当符合贷款法律文件要求和国内相关规定。合同当事人应当按照合同约定履行义务，确保提供的工程、货物、服务等与合同约定相一致。

合同变更须严格遵循国内相关审批程序和贷款方审核要求，重大合同变更应当报同级财政部门备案。

第二十六条 省级财政部门或中央项目单位，需要开设指定账户的，应当按照贷款法律文件、财政专户和预算单位银行账户管理等有关规定开设贷款指定账户。

第二十七条 转贷协议或执行协议签署后，省级财政部门、项目单位、转贷银行应当按照转贷协议或执行协议约定，向财政部报送提款签字人及签字样本。财政部审核无误后，签发提款签字人授权信并将签字样本一并提交贷款方。

项目单位应当向财政部门、转贷银行报送提款签字人及签字样本。提款报账申请材料需经提款签字人签字后办理提款报账手续。

在项目执行期内，提款签字人变更的，应当按照转贷协议或执行协议约定，及时向财政部报送新的提款签字人及签字样本。

第二十八条 项目按照贷款法律文件、贷款方支付政策以及预算管理制度，由省级财政部门或中央项目单位向贷款方办理提款报账，或通过转贷或代理银行办理收付款手续。

对于国际金融组织贷款项目，省级财政部门或中央项目单位确认收到贷款方资金或直接支付记录后，需在7个工作日内将相关信息录入外贷系统。

对于外国政府贷款项目，转贷或代理银行应当根据项目单位或其委托的采购代理机构提交的经省级财政部门审核的提款申请，按照贷款法律文件等相关规定办理向贷款方提款的相关手续。

转贷或代理银行确认收到贷款方的提款回单或直接支付记录后，应当将相关情况在5个工作日内通知项目单位和

省级财政部门。省级财政部门或中央项目单位应当自确认收到提款回单或直接支付记录之日起10个工作日内将相关信息录入外贷系统。

第二十九条 省级财政部门或中央项目单位按照贷款法律文件和国内相关规定审核下级单位提交的报账申请资料，对于合格的报账申请应当在10个工作日内办理资金拨付手续，对不合理的报账申请应当在10个工作日内通知下级单位进行修改、补充，或者拒绝支付并说明理由。

省级财政部门或中央项目单位资金拨付后应当在7个工作日内将相关信息录入外贷系统。

第三十条 财政部门应当按照《财政总会计制度》，做好纳入一般公共预算管理的国际金融组织和外国政府贷款资金的核算工作。项目单位应当按照贷款法律文件和国内相关规定，加强项目各环节的成本费用管理，做好项目成本费用的测算、确认、支付、控制及核算等财务工作。项目单位应当严格按照贷款法律文件所规定的范围、标准、条件、类别及国内相关规定的要求，支付、归集各类费用支出，报同级财政部门或中央项目单位财务主管部门审核或备案，并将相关信息录入外贷系统。

第三十一条 项目单位应当按照财政部、贷款方的要求，加强对项目成果指标的监测。项目单位应当于每季度结束后10个工作日内，编制并通过外贷系统逐级向省级财政部门、中央项目协调机构提交项目实施进度报告，每半年结束后20个工作日内编制并通过外贷系统逐级向省级财政部门、中央项目协调机构提交财务报告。财政部按照需要不定期检查相关报告。

第三十二条 涉及结果导向型和发展政策等贷款工具的，项目单位应当按照贷款法律文件要求，及时组织或配合独立第三方机构完成各阶段指标核验工作。

第三十三条 省级财政部门应当加强对项目设计、准备和实施的监督管理，严肃项目调整纪律。贷款使用过程中，原则上不予办理涉及贷款规模、项目内容的重大调整。确需调整贷款规模、项目建设目标和内容，改变贷款资金用途、支付比例和贷款期限等涉及贷款法律文件内容变更的，项目单位应当通过同级财政部门逐级向财政部提出申请，中央项目直接报财政部审核。由财政部与贷款方协商后提出贷款法律文件的变更申请。

项目调整内容涉及项目建设内容、贷款金额及用途等重大调整的，省级财政部门应当向财政部同时提交发展改革部门的审核或确认文件，中央项目单位应当向财政部同时提交国家发展改革委的审核或确认文件。

第三十四条 财政部门应当严格控制项目取消或终止情况，包括对外磋商谈判前取消、对外磋商谈判后签约前取消、签约后终止等。确因客观条件变化等因素无法推进时，省级财政部门应当向财政部正式报送申请取消或终止函。

第六章 项目完工

第三十五条 项目完工后，项目单位应当根据相关合同条款组织验收。涉及工程类的，项目单位应当及时组织开展竣工验收，编报竣工财务决算，按照国内相关规定报送财政部门或相关部门审批或备案。

建设周期长、建设内容多的大型项目，单项工程竣工具备交付使用条件的，可以编报单项工程竣工财务决算，项目全部竣工后应当编报竣工财务总决算。

第三十六条 项目完工时，项目单位应当按照要求在规定时限内编报项目完工报告，并通过外贷系统报省级财政部门和中央项目协调机构备案。财政部按照需要不定期检查相关报告。

第三十七条 省级财政部门、中央项目单位会同项目实施单位按照贷款协定约定的关账日期做好项目完工和资金关账工作。如需延期，项目实施单位应当报省级财政部门或中央项目单位，由其审核后原则上应当在关账日6个月前通过外贷系统报送财政部，由财政部提交贷款方审批。

对已按期关账的项目，省级财政部门或中央项目单位应当敦促贷款方及时办理贷款财务关账手续。

第三十八条 项目竣工验收合格后应当及时办理资产交付使用手续，并依据批复的项目竣工财务决算进行账务调整。

项目形成国有资产（含无形资产）的，其转移、出售、抵押、置换以及报废清理等工作，应当按照相关规定进行。项目形成的资产由项目单位移交项目运营单位的，应当办理移交手续；移交后由项目运营单位承担管理职责。

第七章 项目绩效评价与审计

第三十九条 对处于实施期第2-3年且此前未开展绩效评价的在建项目和已完工2-3年内且完工后未开展绩效评价的完工项目，地方财政部门和中央项目单位应当按照有关规定组织实施和管理本地区、本部门的绩效评价工作。对实施期5年及以上的项目，应当适时开展中期和实施期后绩效评价。

省级财政部门和中央项目单位应当于每年3月底前制定本地区、本部门项目绩效评价工作计划，确定评价项目，并上传外贷系统备案。次年3月底前，应当将项目绩效评价报告以及评价结果应用建议按照要求上传外贷系统备案。

绩效评价应当对项目的相关性、效率、效果和可持续性四个方面进行评价。对于完工项目，应当对上述四个方面进行全面评价并确定项目的综合绩效等级；对于在建项目，应当重点评价项目的相关性、效率和效果并确定项目的综合绩效等级。财政部可不定期抽选部分项目开展重点绩效评价或对相关绩效评价工作开展再评价。

第四十条 财政部、中央项目单位及地方各级财政部门应当加强项目绩效评价结果应用，并按照政府信息公开有关规定公开绩效评价结果。

第四十一条 财政部门、项目单位应当配合做好审计工作，按照贷款方要求及时将有关审计报告报送贷款方，并根据审计结果落实审计整改要求。

第八章 贷款偿还

第四十二条 政府债务外贷由相应级次政府通过一般公共预算安排还款，履行相应预算管理程序并及时偿付；政府担保外贷应当建立健全偿债风险监测机制，及时防范化解债务风险、确保还款资金来源。

财政部门和还款单位应当建立健全还贷保障机制，明晰债权债务关系，落实还贷责任，防控债务风险。

第四十三条 财政部门组织债务偿还和回收工作，还款单位落实债务偿还的资金来源，并按照贷款方或财政部门的还款通知，及时足额偿还到期债务。

根据贷款法律文件、转贷协议依次确定还款单位。各相关还款单位应当根据债务情况、还款年限以及利率水平测算承担债务金额、制定年度还款计划，落实还款资金来源，保证按时足额还款。

财政部门应当建立和维护与外贷系统信息同步一致的债务偿还工作台账，及时掌握各相关还款单位的应偿还债务情况，督促相关还款单位制定年度还款计划，按时足额还款，防控债务风险。

财政部原则上提前1个月下发国际金融组织贷款还款通知。外国政府贷款由转贷或代理银行负责通知，抄送相关财政部门备查。

还款单位应当根据财政部门、转贷或代理银行的通知，按时办理还款支付手续，及时足额偿还到期债务。财政部门应当在外贷系统准确填报或确认还款情况。

第四十四条 还款单位应当结合贷款、转贷协议等法律文本，就提前还款需求与财政部门及时沟通，逐级报财政部与贷款方磋商确认相关条件。各方达成初步一致后，还款单位通过同级财政部门逐级向财政部提交提前还款申请，财政部对外办理相关手续，下发国际金融组织贷款还款通知、或通过转贷或代理银行通知还款。

第四十五条 在债务存续期间，还款单位如因实行资产重组、企业改制等可能导致产权变更、债权变更或债务转移等行为将会影响到贷款偿还的，应当事先征得同级财政部门的同意，并就有关债务偿还安排与同级财政部门达成书面协议，保证按时偿还贷款，防止债务逃废。同级财政部门应当将有关情况向上级财政部门备案。

第四十六条 对未能履行还款义务的还款单位，财政部门可以采取财政预算扣款、加收罚息等有效措施以保证欠款回收，并按照转贷协议约定采取有效措施以保证欠款回收。

已确定还款单位无法偿还债务，确需政府履行担保责任、予以代偿的贷款，财政部门应当在本级一般公共预算中足额安排资金用于还款。

财政部门代为偿还后，依法对原还款单位享受追偿权，追回的资金缴入国库或财政专户，并列入相应年度财政预算，冲减当期支出。

第四十七条 财政部门和还款单位应当分别做好贷款债权债务的会计和统计等相关工作，通过外贷系统准确反映债务余额及债权债务关系。

财政部门和项目单位应当做好项目全生命周期台账等信息管理，分项目登记贷款方、贷款期限、贷款类别、贷款规模、限额、提款及支付（包括额度、币种、汇率、日期）、签约日、生效日、转贷、关账、调整情况等信息。

第四十八条 上下级财政部门之间，财政部门与项目单位之间，财政部门与转贷或代理银行之间，建立项目管理信息实时互通和定期对账机制，确保账账相符、账实相符。具备条件的部门和单位，应当通过外贷系统开展核对工作。

转贷或代理银行按照相关要求将已发生的提款、还款明细报省级财政部门，省级财政部门在外贷系统中录入和核对明细数据。第四十九条 项目运营单位应当在机构设置、人力资源、经费等方面进行合理配置，满足项目持续运行的需要。在项目全生命周期内，政府负有担保责任贷款的项目运营单位、还款单位于每年1月20日、7月20日前把机构或项目半年度、年度财务报表报送至同级财政部门，并由同级财政部门上传至外贷系统。

第九章 监督检查

第五十条 财政部门应当对项目单位和有关机构履行贷款法律文件的情况实施监督检查。发现问题的，应当责令项目单位和有关机构采取有效措施，限期加以解决和纠正，并报告上级财政部门。

财政部门未按照本办法履行相应职责的，上级财政部门可通过书面提示、约谈等方式进行提醒，必要时予以通报批评，情节严重的在有关问题得到妥善处理前暂停新的贷款安排。

财政部门可以通过企业信用信息公示系统等平台公示项目单位、采购代理机构、金融机构在贷款使用过程中的失信、违约等行为。

第五十一条 项目单位和有关机构应当配合贷款方依据贷款法律文件开展的项目检查，接受财政部门对项目执行情况的监督检查。项目单位和有关机构存在违法违规行为的，依照《中华人民共和国预算法》及其实施条例、《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究相应责任。

第五十二条 财政部每三年开展全国财政系统业务工作评比表彰工作，其中下设项目管理基础工作评分子项目，定期考核项目管理日常工作以及外贷系统管理和使用情况等。对于工作开展较好、项目质量较高、定期完成信息报送的省级财政部门，财政部在按照客观办法考评后，在全国范围内通报表扬。

第五十三条 中央及地方项目单位作为项目信息安全管理直接责任人，应当落实主体责任，防范国家安全信息泄露风险。

各级财政部门应当督促项目单位建立健全相关工作机制和落实相关工作。

第十章 附则

第五十四条 本办法下列用语的含义：

（一）项目实施单位：包括中央项目实施单位和地方项目实施单位。其中，中央项目实施单位是指实施项目的国务院有关部委、有关直属机构、中央企业、金融机构等；地方项目实施单位是指实施项目的地方政府有关部门或其他单位。（二）项目协调机构：是指由国务院行业主管部门协商财政部等管理部门确定的跨省、自治区、直辖市、计划单列市的联合执行项目的协调机构；由省级人民政府确定的省内跨地区、跨行业的联合执行项目的协调机构；由市、县（市、区）级政府确定的市、县（市、区）内跨行业的联合执行项目的协调机构。

（三）采购代理机构：是指接受项目实施单位委托，根据项目需求，提供采购代理以及相关咨询服务的供应商。

（四）代理银行：是指接受项目实施单位或财政部委托，为做好项目前期准备并执行财政部门与项目实施单位签署的项目转贷协议或者执行协议，提供对外联络、咨询服务，代理收付款项及审核、债务核对与统计、结售汇和结算等业务的银行。

（五）转贷银行：是指接受项目实施单位或财政部委托，将财政部代表我国政府借入的贷款再转贷给省级财政部门或项目单位，并负责贷款资金的提取和支付、本息和费用回收以及对外偿付等活动的受托银行。

（六）项目运营单位：是指项目完工后继续承担项目运行职责，并为项目持续运行提供人力资源、经费等各方面支持的单位。

（七）还款单位：承担项目最终还款责任的单位。

第五十五条 外贷系统操作规程另行制定。

第五十六条 本办法由财政部负责解释。

第五十七条 本办法自印发之日起施行。

信息公开选项：主动公开

抄送：财政部各地监管局。

财政部办公厅

2023年8月17日印发