一、金融检查手册内容上的问题点和局限性

正如金融监督厅的政策文件《金融检查监督的方法和前进方向（检查、监督基本方针）》所指出的，《金融检查手册》在不良贷款危机期间的金融检查监督中存在“只注重形式”、“只注重过去”和“只注重局部”的问题。金融服务管理局在政策文件中提出金融管理部门必须取消注重“形式、过去和局部”，将视角扩大到“实质、未来和整体”的论断就说明了这一点。

（一）“只注重形式”：对抵押品、信贷担保的依赖

意味着金融检查和监督更多地关注抵押品和担保的存在，而不是借款人业务的性质；关注提供遵守规则的证据，而不是提供符合客户需求的服务。

金融机构强调抵押品是它们自己的要求。此外，日本约有70%的中小企业宣布亏损，而信用担保协会的担保是财务基础薄弱、抵押能力不足的中小企业的主要资金来源。因此，不一定说对抵押品和信用担保的依赖是《金融检查手册》带来的。但是，在《金融检查手册》中明确提出了“通过抵押进行调整”和“通过担保进行调整”，在自我评估的债权分类标准中也强调了抵押和担保。这导致了金融机构在信贷风险管理中更加重视抵押品。

《金融检查手册》意在成为核查金融机构抵押和担保是否充足的教科书，旨在确立金融机构最起码的做法，并未纳入如何在融资和筛选中考虑企业产生的现金流等要素，而这些要素对于企业生存能力评估至关重要。它没有纳入如何在融资和筛选中考虑企业产生的现金流等要素，而这对企业可行性评估至关重要。不可否认，这导致金融机构的行为是，即使判断企业盈利并可以贷款，但担心在检查过程中，如果借款人的情况日后恶化，会被质疑抵押和担保是否充分。金融服务管理局承认，1999年制定的《金融检查手册》附录主要利用外部标准对贷款进行分类，而不是了解借款人的实际情况。

还有一个问题是，在现场工作的金融机构从业人员受到手册至上的思想而导致边缘化，金融机构在《金融检查手册》的基础上自创手册，在销售领域只适用检查表，将金融检查的基本理念抛之脑后。

虽然在《金融检查手册》中有“要考虑金融机构的规模和特点，确保不陷入机械化、千篇一律的操作”等表述，但从整体上看，凡事皆采用手册和制定好的规则，是否违背了这一思想？总体而言，该手册用的是“统一的核对表”方法来检查，经常使用“是否已制定内部规则”和“是否已在组织内部传达”等短语。因此，金融机构因担心在金融检查中被找出漏洞，而不愿意偏离手册中描述的做法，迫使他们对于“如何保留检查过的证据”采取形式主义的做法。对《金融检查手册》的依赖有导致金融机构“停止思考”的一面。

（二）“只注重过去”：重视财产状况的定量评估

“只注重过去”是指更重视过去管理的结果--当前的资产负债表，而不是未来管理的可持续性；注重过去违反法律法规的行为，而不是应对不断变化的客户需求。当时的金融检查和监督侧重于确认过去单一时间点的稳健性，并没有从足够的视角来看待企业未来的稳健性是否有保障。

不良贷款问题期间的金融检查特别强调对财务状况量化评估的核查，这些评估显示了过去的业绩。在金融检查手册的“自我评估检查（附录1）”中对借款人进行分类时，不仅要考虑财务状况，还要考虑技术能力、销售能力和未来发展潜力等智力资产，这些都是评估企业"未来形态"所需的竞争力来源。但是，原则上，信贷评估是以信用等级为基础的，债务人分类是以信用等级为基础的，再加上是否有抵押品和担保，这就涉及到对财务状况的定量评估。金融机构是否对公司的商业潜力进行评估并不是重点。

二级地区银行的客户是小型和微型企业，它们担心的是，手册的“临时摘要”在对可能破产的借款人的定义中明确包括了定量标准，但“最终摘要”却考虑了定性信息。在金融检查和《金融检查手册》中，进行了定性审查，从附件中可以看出这一点。应当指出，不能说《金融检查手册》忽视了对中小企业的定性评估。

然而，不可否认的是，其定性方面的某些内容没有得到充分的核实，从而导致金融机构出现这样的结果。金融服务管理局可能给人造成的印象是，《金融检查手册》的附件已成为一种安全港，继续采用注重过去数据、抵押品和担保等的做法更为安全，而不是努力了解借款人的实际情况，更准确地预测未来损失的可能性，从而导致注重形式和过去。金融服务管理局承认，目前根据《金融检查手册》对统一的内部控制制度（风险管理、拨备等）进行检查，导致在估算拨备时完全依赖过去的坏账经验，难以在拨备中正确反映金融机构确认的未来坏账风险。

金融监督厅和金融厅根据为迅速克服泡沫经济崩溃后许多金融机构持有不良贷款而制定的《金融检查手册》，加强了对贷款的资产评估，并积极推动不良贷款的处置，从而导致所有金融机构被迫收缩。这导致所有金融机构被迫采取“不产生不良贷款的管理”和“严格按照手册进行无风险管理”的立场。也是在这个时候，手册中依赖于过去财务指标的审查视角自然而然地成为了贷款决策的标准。即使这不是金融服务管理局的本意，金融机构的反应也是做好准备，一旦发现哪怕是最轻微的财务问题，就会迅速退出公司，这成为一种持续的、机械的操作，导致大多数金融机构放弃了原来判断企业价值的方法。这导致大多数金融机构放弃了判断企业价值的原有方法。

如今，银行贷款面临的挑战之一，就是根据贷款人企业的潜力和未来现金流，在评估贷款人企业还款潜力的基础上提供贷款。此外，即使是向经营状况没有出现严重问题的借款人发放贷款，许多金融机构面临的关键问题之一也是如何为未来的违约做好准备，如何在风险显现之前提供有效的管理支持，此时借款人的信用状况存在未来严重恶化的潜在风险。这是许多金融机构面临的关键问题之一。着眼于未来识别和评估信贷风险已变得十分重要。然而，不良贷款危机期间的金融检查并未解决这一问题。

（三）“只注重局部”

“只注重局部”是指只注重个别资产评估，而不讨论金融机构整体管理中真正重要的风险，或者只指责个别违法违规行为，而忽视对问题根源的调查，如治理、企业文化等，也不讨论必要的对策。当时的金融检查和监督往往只盯着重重框框的一角，没有抓住关键问题。

在最低标准核查方面，大多企业没有采取全面的、以实质内容为导向的方法。

二、金融检查手册内容问题导致的金融机构问题

（一）最低标准核查导致的负向反馈

在不良资产危机期间的金融检查中，重点在于形式上是否遵守了最低标准，而忽视了检查银行是否在实践中提供了良好的金融服务和风险管理运行情况。

在本世纪初之前，当局工作的主要重点是根据《金融检查手册》核查自我评估和个别贷款的核销和拨备是否充分，以及核查最低资本充足率的履行情况。2000年代初，重点是确保遵守最低限度的法律规定，以保护用户，并根据核对表对违法行为进行了详尽的确认。关于系统稳定、用户保护和市场公平与透明这三个目标，检查最低标准执行情况的检查和监督往往偏重于形式、过去和片面的角度。虽然"最低标准核查"是必要的，但在2000年代末期之后，从形式、过去和局部的角度来审查工作的问题依然存在。

当时的《金融检查手册》具有作为最低标准核查手册的局限性。并且，当时的金融监管当局并不强调动态监管，相对的，当时提倡的是基于规则的事后监督。没有采用动态监管的意思是，在没有明显违反最低标准的阶段，以预防性的方式指出问题点，要求极有可能违反最低标准的金融机构采取改进措施，以防止其实际违反标准。

在不良资产危机期间，《金融检查手册》并没有发挥动态监督的作用。鉴于金融服务机构已将"更好的监管"倡议作为一项明确的任务，并正在清理“最低标准”，因此决定从被动应对出现的问题转变为主动应对，挑战形势的自觉发展，以“最佳实践”为目标。

金融监管有两种方法：基于规则的方法和基于原则的方法。在前者中，监管机构制定详细的规则和条例，并将其应用于个案。相比之下，后者是由金融机构方面制定需要遵守的主要原则和规范，监管者在尊重金融机构自主权的同时采取行动。更好监管的第一支柱是实现两者的最佳结合。在出现不良资产问题期间，实施了以规则为基础的金融监管。这是因为不良资产问题是一项重大挑战。金融机构被迫按照《金融检查手册》放贷和收贷。

全国中小企业协会理事会指出，《金融检查手册》使得投资性质的贷款难以发放。仅以机械的资本充足率来衡量金融机构的健全性是有局限性的，公共机构应从“向社会顺利供应资金”和方便用户的角度来指导其评估和信息披露。现行的《金融检查手册》被批评为在不良贷款问题时期不利于促进和发展中小企业的金融交易。

（二）对金融机构融资发展、金融机构个性与特性发展的阻碍

在《金融检查手册》制定之初，其统一适用所带来的不利影响是显而易见的。

金融机构本应根据《金融检查手册》自愿编制符合自身特点的详细手册，努力确保自身业务的健全性和适当性。然而，金融服务局多次以“根据检查表定期对所有金融机构进行全面核查，并对个别不符合要求的情况进行指出和惩戒”的形式进行最低标准核查，并且已经成为固定的做法，而这很可能导致金融机构无法遵守检查手册的规定。内部规则一旦制定，就会长期固定，给多样化和积极主动的创造性造成了障碍。在不良贷款问题时期过后，这仍然是一个主要问题。

在以《金融检查手册》为基础的检查和监督方法中，单项资产评估和法律法规遵守情况的事后检查都是根据基于规则的形式检查进行的，这导致了上文提到的三个问题：“只重视形式”、“只重视过去”、“只重视局部”，而这抑制了金融机构的创造性和独创性，降低了金融机构的鉴别能力。这也是迟迟不能取消日本式金融、引进基于商业潜力评估的贷款的原因之一。商业潜力评估要求全面了解企业的经营资源（人、物、财、信息等），掌握企业的实际情况，着眼于企业的过去、现在和未来。

基于《金融检查手册》的金融检查也会导致银行家思考能力的下降。《金融检查手册》包含了许多正面的内容，但过于详细，这就剥夺了金融机构发挥创造力和聪明才智的空间，导致思维进步的停止，进而导致风险管理的章程化。

金融服务管理局现在指出，附件限制金融机构改进业务模式和客户特征的努力是不可取的。金融检查手册设想的业务范围相当有限，各个金融机构的管理策略和贷款政策在手册中没有得到充分体现，对内部控制制度（风险管理、准备金等）的统一检查导致了对抵押品和担保的过度依赖，贷款人了解和判断借款人业务的能力下降。该局指出，这对贷款行为产生了影响。目前，该机构的目标是根据业务模式的多样性开展金融检查和监督，以便于金融机构发挥自身的主动性和创造性。金融监督厅正在努力改变对贷款的检查和监督，使之更符合金融机构的个性和特点，并促进与金融机构的对话。

（三）短期无抵押贷款向长期融资变动的困难性

2002年制定的《金融检查手册》（中小型企业贷款）单行本中的一项案例研究指出，连续重写票据已成为常态的贷款应分为与正常营运资金相对应的部分和超出正常营运资金的部分，并应审查超出正常营运资金的部分是否构成不良贷款。超出正常周转资金的部分应审查是否构成不良贷款。

为此，许多金融机构决定避免为正常周转资金部分提供短期票据贷款，转而采用长期存单（有抵押和担保，并按期偿还）。本应通过短期持续贷款或透支交易处理的流动资金贷款被转为契约贷款，这与现金流不符，并且导致交易方的现金流极度恶化。

自《金融检查手册》制定以来，长期贷款逐渐增加，而短期贷款逐渐减少。这是因为人们担心短期贷款可能会被归类为改变条款和条件的贷款，因此短期贷款被转为长期贷款，而这一趋势在雷曼兄弟公司倒闭后加快了。无需偿还的短期流动资金贷款被转为契据长期贷款，通过每月固定还款的方式对中小企业的现金流造成压力，最终导致借款中小企业无法按期还款，被迫改变贷款条件，继而无法获得新的贷款。这导致对中小企业的短期贷款减少。短期贷款程序变得不必要，也减少了与金融机构会面的次数，延误了企业问题的解决。

金融厅在反思一些企业即使在正常营运资金范围内也不提供短期续贷，而是提供长期贷款（通常有抵押和担保）的事实时，发布了一份关于中小企业贷款的报告。

2015年1月，《金融检查手册补编》进行了部分修订，新增了20个案例。这些案例分析的要点是：①检查“短期续贷资金”应对正常营运资金的相关问题；②“短期续贷”是无担保的短期贷款，能满足借款人的需求，在改贷时可以适当评估借款人的经营状况和经营状态，判断是否应继续贷款，这也是证明辨别能力的一种方法；③借款人的经营状况和经营状态可以在改贷时由借款人自行评估和判断。

这最终解决了中小型企业难以以短期、连续贷款的形式借到正常营运资金的问题，也解决了金融机构鉴别能力下降的问题。

三、金融检查手册运用上的问题点

（一）财政监察专员对于手册运用上的问题

财政监察专员的监察态度也存在问题。在中小型企业版《金融检查手册》出版之前，不断有人抱怨金融机构的说法不被接受，不同的财政监察专员在实际执行手册时做出了不同的判断。由于缺乏了解中小企业实际情况的监察专员，导致财政监察专员在进行检查时机械地套用手册，对不遵守手册的银行员工进行批评教育。

虽然根据金融监察的目标增加了监察专员的人数，但他们大多是通过公开招聘录用的中层人员，对监察工作的熟练程度参差不齐。正如金融厅监察专员局局长佐藤孝文所承认的那样，随着监察专员人数的增加，缺乏经验的监察专员难免会对风险持保守态度，从而导致机械、千篇一律的决策。

在《金融检查手册》制定之初，检查专员的能力就存在问题，导致机械统一的执行方式，对中小型和地区性金融机构以及中小微型企业产生了不利影响。

财政监察专员担心在依靠检查结果做出正常决策后，如果有关金融机构倒闭，当局将承担检查责任。这就引起了财政监察专员在实地的严格检查。因此，地区金融机构担心一旦发放贷款，就会立即被金融检查手册中的定义列为不良贷款，因此纷纷建立储备金，逐步减少贷款。

对监察专员的培训迫在眉睫，金融厅努力提高和加强对监察专员的教育和培训，举办模拟核保培训班，由资深监察专员扮演金融机构分支机构经理的角色。然而，即使在此之后，为金融厅开发和确保人力资源的挑战依然存在。

（二）金融机构的风险规避倾向

《金融检查手册》强调风险管理，并不鼓励消除风险。其基本思想是将检查重点从以资产评估为重点的检查转向以风险管理为重点的检查。但实际上，在不良资产危机时期，金融检查的重点放在了资产自我评估检查上，金融机构为了符合《金融检查手册》中银行贷款的稳健性方面，正在朝着消除风险本身的方向采取措施，从而变得有风险规避倾向。

以存款为资金来源的银行具有保守的特点，强调确保信贷。《金融检查手册》要求银行进行稳健管理，面对这一要求，银行的任务之一：通过信贷承担贷款企业的经营风险，被严重削弱。银行在向新企业提供信贷时变得尤为谨慎。

（三）金融机构对金融监察当局意向的揣测

《金融检查手册》只提出了统一的标准，并一再告诫不要机械地执行这些标准。金融机构的态度存在很大问题，它们千篇一律地按照当局的要求进行贷款。金融机构按照当局的意愿行事，是导致以抵押品、信贷担保、依赖财务分析和机械执行《金融检查手册》为基础的贷款的主要因素之一。

那么，为什么金融机构在放贷时会按照金融检查和监督部门的意愿谨慎行事呢？

金融机构有机会对金融检查提出质疑。之所以未能充分行使这一机会，可能是因为财政监察专员熟悉欧美金融风险管理理论，检查人员有足够的检查经验，而金融机构的工作人员辨别能力不足。可以说，对于财政监察专员指出的问题点，银行缺乏反驳的能力。

虽然建立了“评议制度”，金融机构在与财政监察专员就公司债务人的分类无法达成一致时，可以在现场检查结束后向监察局提出书面申请，但这种申请并不总是被听取。其中一个原因是，在有些情况下，金融机构认为自己没有充分掌握企业的实际情况，可以继续像以前一样经营，缺乏合理性，比如对行业未来的预测含糊其辞，没有数字依据。在2004年召开的分行行长匿名讨论会上，有人表示，地区金融机构是否真正了解客户的实际情况值得怀疑，虽然在检查中能够做出适当的解释是基本要求，但极少有分行行长做不到这一点。意见制度的另一个弊端是只有两三天的宽限期就可以提出申诉。

指出了金融机构工作人员鉴别能力的不足，这背后是缺乏与企业的委托，缺乏对客户需求的了解，以及金融机构缺乏专门技能，最重要的是，金融机构缺乏当局要求的统一性和全面性。问题还可能出在金融机构的态度上，它们一直在按照当局的要求统一和全面地开展工作。可以说，金融机构在努力遵循当局意愿的态度上也存在问题。

金融检查的法律性质及其与金融监督行政部门的联系也被认为与发现问题有关。

金融检查不是单纯的调查。金融检查是金融厅的检查，金融厅掌握着金融机构的执照和审批权。据认为，金融机构不可能无视金融厅对金融稳健性的渴求，因为担心一旦发放不良贷款就会受到惩罚。金融检查手册不仅仅是监察专员在检查金融机构时使用的指南。检查部门的金融检查与监督部门的非现场监测和监督行政措施相互配合。如果金融检查或非现场抵押发现没有遵守手册的规定，即使存在改进的空间，金融机构也可能受到行政处罚。人们认为，对这种情况的担心导致金融机构按照金融检查监督部门的意愿，不折不扣地遵守《金融检查手册》。尽管《金融检查手册》的措辞比《临时摘要》更为温和，但人们认为它的应用导致了金融机构的过度反应。银行家们不喜欢有人对他们负责的贷款进行投诉，这导致了他们心理上的退缩，使他们即使在收款方面没有问题，也要为坏账提取准备金。

传统的金融检查程序主要基于个人资产评估，这也导致了一个问题，即金融机构的贷款决策更注重基于抵押、担保和财务信息的评级，而不是业务潜力的定性信息，这很难向财政监察专员解释清楚。

因此，金融机构对金融检查监督部门和《金融检查手册》的态度存在很大问题。

参考资料

①齐藤彦寿《バブル経済崩壊以後の不良債権問題期における金融検査の改革》（2020年11月）千葉商大論叢第58巻第2号