礦山生態修復是我國生態環境治理的重要內涵。我國礦產資源開發活動由來已久，長期高強度、大規模的礦產開採導致我國因礦山開採佔用或損毀土地約360萬hm2。而廢棄礦山會造成礦區地質災害、礦區土地資源損毀、水土流失、水體污染、土壤重金屬污染以及大氣污染等多種負面生態環境影響，礦山生態修復逐漸成為我國保護生態環境的關鍵環節。為此，我國先後出臺一系列政策，以有效促進礦山生態環境修復工作。2019年12月我國出臺了《自然資源部關於探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》，明確以市場化運作、科學化治理的模式，加快推進礦山生態修復；2022年6月我國出臺了《關於2022年支援定點幫扶縣實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接意見》，明確指出要指導支援定點幫扶縣開展生態保護修復，從鄉村振興視角推進礦山生態修復市場化。與此同時，自然資源部發佈的《社會資本參與國土空間生態修復案例》介紹了山東、安徽、雲南、浙江、河南等地的廢棄礦山市場化修復案例，亦展現了社會資本參與礦山修復的積極性。

然而，目前修復後礦山經濟價值不高、專案經濟效益不穩定等問題限制了相關方推動生態修復的動力，修復工作滯後嚴重。具體而言，各地廢棄礦山的位置、可開發利用程度等參差不齊，特別是在政府財政資金不足、交通區位差的地區，礦山修復多為公益性質服務本地居民，最終成果以自然環境保護區為主，後續商業開發價值較低。其他修復後的礦山也存在著存量建設用地無法盤活、新增建設用地獲取難等矛盾，致使其修復後的建設用地價值不高。在此基礎上，疊加礦山生態修復專案投入資金大、投資週期長、後期開發收入不穩定等特點，導致目前相關企業缺乏信心，投資吸引力不強。同時，尚未成熟的商業模式也對金融機構的參與以及綠色金融工具的運用造成較大障礙。

針對礦山修復初投資大、收益不確定的特性，僅依靠傳統的保護區建立等公益類專案難以覆蓋後續維護成本，積極探索市場化運作手段的需求與日俱增。目前，市場化礦山生態修復路徑以土地指標開發和“生態+“項目為主。

（一）路徑一：土地指標流轉

《自然資源部關於探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》明確規定，歷史遺留礦山廢棄建設用地恢復為耕地的，通過驗收後，可參照城鄉建設用地增減掛鉤政策，騰退的建設用地指標可在省域範圍內流轉使用。雲南省賓川縣積極利用土地增減掛鉤政策開展土地指標流轉，在礦區低平處整理出的220畝水田獲得5000萬元的收入；安徽省淮北市綠金湖的採煤塌陷地治理項目，在湖周邊形成的可出讓建設用地預計直接收入可達300多億元。由於建設用地指標交易機制尚不成熟，交易難問題突出，商業銀行介入有限，前期修復資金以政府出資為主，對當地財政基礎要求較高。

（二）路徑二：“生態+”模式

將廢棄礦山治理與生態建設、旅遊資源開發、景觀建設、生態農業等相結合，通過生態改造、產業植入、整體規劃等方式，產生一定的經濟效益、社會效益和生態效益，多地都進行了市場化實踐探索。山東省青島市萊西市的九頂莊園，在原採礦區建成的集葡萄種植、葡萄酒生產、文化旅遊等於一體的生態農業。此類模式一般是當地政府以出租或出讓一定年限的經營權進行招商引資，對礦山位置有一定要求，適合交通便利地區。由於產業的植入，具有一定的盈利能力，一般以商業銀行貸款為主，輔以地方財政補貼，也是近年來探索的EOD模式。

引入光伏、風電與旅遊、特色產業相結合的農光互補、林光互補、漁光互補等新型治理模式在很多採煤沉陷區、尾礦庫不斷湧現。在廢棄礦山上建設光伏發電項目，不僅能依靠電費受益創造穩定的經濟效益，在一定程度上還起到了阻風固沙的作用。區別於光伏的經濟型，風力發電在美觀上更勝一籌，與當地特色自然景觀，打造風電特色小鎮成為了鄉村振興的新抓手。例如，天華陽光新能源投資有限公司在廣東省平遠縣投資4.5億元，租賃原尖山礦區土地109.7 km2，建設50 MW的光伏發電項目，年產值達5200多萬元。該模式投資以新能源常見融資方式為主，目前還處於初期探索階段。

我國早期的礦山生態修復治理投融資模式雖然單一，僅僅是中央政府補助地方政府的政府出資模式，但其發揮的作用奠定了今天礦山生態修復的基礎。這個投資模式持續了很長時間，完成了2000多個具有示範性質的修復治理專案。中央財政從每年數千萬元起步，逐步擴大投入力度並一度達到每年50多億元。據中國地質調查局有關機構調查測算，全國歷史遺留礦山環境問題治理費用仍需要6082億元之巨，其中資源枯竭城市歷史遺留礦山環境問題治理費用為591億元，其他歷史遺留問題治理費用為5491億元。僅憑政府出資對於礦山修復資金總量處於杯水車薪狀態，即使達到預期修復效果也很難保證後期運維管理，在面對複雜多樣且覆蓋範圍巨大的廢棄礦區所引發的生態環境問題時捉襟見肘，給礦區生態修復工作帶來了更大的阻礙。積極探索礦山生態修復市場化迫在眉睫，從生態+的生態修復概念，逐步轉向EOD的專案融資，是生態修復的全新探索。

EOD專案主要有PPP和ABO兩種模式。在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規定的上限，且專案實施不緊迫的區域，EOD模式可採用PPP方式實施專案；在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規定的上限、但專案實施緊迫的區域，EOD模式可採用ABO方式實施專案，即授權(Authorize)—建設(Build)—運營(Operate)模式。這一模式通過“生態修復保護+完善基礎設施+構建綠色新產業”方式實現專案收益，從而解決融資還款來源問題。

政府債券模式，現階段實施難度低、落地性最強的投融資模式。政府性基金收入可以作為專項債券的還款來源，最大限度地豐富了投資收益；成本低，融資週期長，籌集資金成功率高。但發行金額有限，受本省整體調控影響，存在難以滿足某地區生態環境專案（或是其他專案）的總投資額的現象。如烈山區採煤沉陷區綜合治理一期專案發行政府專項債融資0.9億。

政府投資基金與投資運營公司模式，無論是設立基金的模式還是直接股權出資成立公司的模式，都是建立在投資主體的合作形式和項目資本金充實的前提下。當社會資本方不直接參與的情況下，所在地政府及本地國有企業自行出資設立基金或者直接組建公司，對投資回報機制有較高要求；社會資本方直接參與共同進行投資情況下通常是與國企合作，通常以超出本專案的綜合收益作為投資收益不足的補充。如陝西省自然資源廳、陝西省財政廳作為主發起人，聯合陝西地礦集團有限公司、陝西長江資本管理有限公司以及陝西投資基金管理有限公司共同發起設立陝西省秦嶺礦山生態修復基金（有限合夥），總規模3.03億元。

創新型金融、環保貸模式，以創新型貸款的形式得以應用，針對專案進行創新，如如建行資溪縣支行獲批礦山修復項目貸款1.2億元，用於支援資溪縣廢棄礦山生態治理修復項目建設。此模式通常與政府投資基金與投資運營公司模式共同合作使用的，一般貸款主體為本地國有企業，同時以本地國有企業自行擔保。

利用多邊銀行政策性資金，以“統貸統還、誰用誰還、抵押擔保、契約管理、檢查驗收”的投資模式為主。亞投行、歐投行等多邊銀行每年定向投資於綠色環保領域額度大，且貸款週期長，費率一般在2.5%左右，融資成本遠低於國內商業銀行貸款。但驗收要求高，對項目完成品質具有較高要求，一般由省裡統籌。如財政部與亞洲開發銀行（亞行）正式簽署了廣西賀州可達山礦區生態修復及可持續發展專案貸款協定，利用亞行主權貸款約0.84億歐元，貸款期限25年。　

參考文獻

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