PPP+ESG理念及趋势分析 

    11月18日，财政部印发《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号，下称“119号文”）。119号文从项目前期论证、规范运作、严防隐性债务和项目阳光运行四方面规范PPP项目，并且针对近年PPP市场出现的新的涉嫌违规问题，又进一步明确了管理要求。在项目前期工作方面，围绕挖掘PPP项目潜在经济效益、社会效益、环境效益，119号文首次提出在项目前期论证阶段探索开展绿色治理（ESG）评价。本文拟在辨明ESG概念、分析ESG理念应用于PPP项目契合性的基础上，进一步探讨ESG理念赋能PPP的理念及趋势。

（一）ESG概念及由来

有关ESG的构想，最早出现在1992年联合国环境规划署金融倡议（UNEPFI）。2004年联合国全球契约组织（ENGC）发布《在乎者即赢家》报告，首次提出来ESG的理念，作为投资决策重要的参考因素。2006年联合国全球契约组织和联合国环境规划署金融倡议共同发布了负责任投资原则（PRI），ESG理念在欧美国家逐渐成为一种新兴的投资方式。2007年高盛在研究报告中将环境、社会和公司治理因素整合，并纳入投资决策中，明确提出ESG概念。

ESG是英文Environmental（环境）、Social（社会）和Governance（治理）的缩写，是一种关注企业环境、社会、治理绩效而非财务绩效的投资理念和企业评价标准。该体系中E（Environmental）指公司在环境方面的积极作为，包括符合现有的政策制度、关注未来影响等。S（Social）指平等对待利益相关者、维护公司发展的社会生态系统，如人权、劳工、健康等。G（Governance）是治理环境、治理结构、治理机制和治理行为综合形成和作用的结果。其中，治理环境是构成系统的基础，治理结构是系统的载体，治理行为或过程是系统元素相互作用的运行机制，是一个持续改善的过程。

2021年7月1日，国家发展改革委印发《“十四五”循环经济发展规划》（发改环资〔2021〕969号）推动实现“碳达峰、碳中和”，与此同时ESG理念也与发展循环经济一同被认为是落实“双碳”目标的有力抓手。“ESG理念”是由社会责任投资（SRI）发展而来。基于ESG评价，投资者可以通过观测企业ESG绩效，评估其投资行和企业（投资对象）在促进经济可持续发展、履行社会责任等方面的贡献。

ESG 的内容涵盖较广泛，一般来说可作以下解释，如下图所示：

（二）ESG评价

1、ESG评价的国内外现状

自ESG构想提出以来，许多国际组织、投资机构和第三方机构不断深化ESG的内涵，丰富评价标准，逐渐形成了系统的信息披露标准和绩效评估方法。2018年世界银行发布《将环境、社会和治理因素纳入固定收益投资决策》报告，也将ESG作为投资决策的重要框架。目前国际上有关ESG评级指数较多，比较有影响力的指数如，明晟（MSCI）、英国富时（FTSE）、汤森路透（Thomson  Reuters）、道琼斯（Dow Jones）、晨星（Morning Star）等。

中国探索ESG评价较早，最早可追索至上世纪70年代末的环境影响评价制度。有关ESG评价的要求主要针对上市公司，如环保部发布的《关于企业环境信息公开的通告》《上市公司环境信息披露指南》，主要是有关披露的标准和披露的内容。原中国质量监督检查检疫总局和国家标准化管理委员会也发布了相关指引，如《社会责任指南》、《社会责任报告编写指南》《社会责任绩效分类指引》等。中国证监会发布了《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第2号——年度报告的内容与格式（2017年修订）》、《上市公司治理准则（修订）》。中国证券投资基金业协会发布了《绿色投资指引（试行）》。此外，两个证券交易所以及一些其它的机构也发布了一些文件。

目前国内ESG评价体系主要有中国证券投资基金业协会ESG评价体系、中国工商银行ESG评价体系、商道融绿ESG评价体系、嘉实ESG评价体系、中央财经大学绿色金融国际研究院ESG评价体系等。

2、ESG评价原理

（1）经济外部性理论。外部性，又称外部效应和溢出效应，是经济学的重要研究对象，为政府在市场机制之外对企业经营活动和信息披露进行管制提供理论依据。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》发布后，中国对企业投资项目实行核准制，主要关注项目建设带来的环境、社会等外部影响。ESG报告不仅应该披露企业或项目经营活动派生的负外部性，也应该披露其正外部性。对负外部性实施惩罚性政策，可以矫正企业或项目法人在环境方面的外部性行为，但监督成本往往高昂；对正外部性采取激励性政策，则可以更有效地引导企业或项目实现低碳发展、绿色转型，显著降低监督成本。

（2）可持续发展理论。可持续发展理论是对人类中心主义的传统发展模式带来的环境和社会问题不断反思，是对过度工业化警醒而逐渐形成的。上世纪70时代罗马俱乐部的《人类增长极限》是一种悲观思想；在后续的索洛模型中，经济发展停滞问题可以通过技术进步解决。但是在技术层面的进步之外，必须要考虑环境和社会问题。2015年，联合国发布了《2030可持续发展议程》，可持续发展成为全球的共识。可持续发展理论体现了包容性发展的理念，要求统筹兼顾社会（People）、环境(Planet)和经济(Prosperity)的可持续发展问题。联合国欧洲经济委员会（UNECE）提出的以人为本PPP，就是希望PPP项目贯彻落实联合国可持续发展目标（SDGs）。

（3）企业社会责任理论。社会责任理论主要包括股东至上主义和利益相关者主义。股东至上主义主张企业应当只对股东负责，努力实现利润最大化或股东价值最大化。利益相关者主义的兴起，迫使企业除了提供财务报告之外，还必须编制和提供以利益相关者为中心的ESG报告，以满足利益相关者评价企业是否有效履行社会责任的信息需求。有关社会责任评价具体理论很多，其中金字塔理论将企业责任自下而上分为经济责任、法律责任、伦理责任和慈善责任。中国早在1992年就试行项目法人责任制，后来不断修订完善；在项目环境影响评价、  社会稳定风险评估中逐步引入了公众参与机制。

3、ESG评价方法

在疫情和双碳目标的双重推动下，ESG理念开始成为投资领域的新的关键词。近三年，上市公司ESG相关报告的披露数量和披露比例均持续增长，截至2022年6月30日，A股和中资股披露报告的上市公司约2370家，平均披露比例超过40%，其中A股报告披露比例首次达到30%。

针对ESG评级，当前市场上并无全球统一的评级标准，各家机构往往会基于全球报告倡议（GRI）、可持续发展会计准则委员会（SASB）等的ESG披露标准，采用MSCI全球指数或富时指数系列的行业分类，再根据自身理解，提出不同的指标选取和体系构建方法。

7月25日，深交所全资子公司深圳证券信息有限公司正式推出国证ESG评价方法，该评价体系综合考虑ESG评价逻辑、数据可得性和有效性，共包含3个维度、15个主题、32个领域、200余个指标，指标如下表所示。

与国际上具有影响力的指标体系相比，国证出台的评价指标切合了中国整体宏观经济背景和政策要求，体现企业在“双碳”、创新驱动、乡村振兴、共同富裕等国家战略上的竞争力。与项目绩效评价体系相比，ESG指标存在许多共通点，将ESG评价的应用范围从公司拓宽到项目上，存在较高的可行性。

ESG在PPP领域的运用应当是全方位的。高效运用PPP模式助力双碳目标，可以进一步探索ESG理念的应用范围：以社会福利和环境效益为核心，对PPP项目从立项、论证、运营、回收等全周期阶段进行ESG考核，也许会是未来PPP的发展方向之一。

（一）前期论证阶段开展项目ESG评价，发挥PPP项目在公共服务领域的示范作用

PPP项目是公共产品及服务的创新性提供方式，近年来在国内得到广泛应用。2017年11月起财政部主导了万余个PPP项目集中清理的行动，后续一直对PPP在库项目实施动态管理，不符合规范的项目直接退库处理，对项目的合规性、有效性都提出了较高的要求，因此，各地在有限的财承空间下，需要收紧口径、严格标准，筛选出更为优质的项目，在项目前期论证环节引入ESG评价体系，对备选项目进行评级，将有利于优先选取实施后具有较好生态环保效益以及社会影响力的项目开展PPP模式。

为充分挖掘PPP项目潜在的经济效益、社会效益、环境效益，119号文首次提出在项目前期论证阶段探索开展绿色治理（ESG）评价。在项目论证阶段，当前所采用的物有所值中的价值主要集中于资金层面的回报。后续在物有所值论证中引入ESG评价指标，对项目在社会层面的价值进行评价，不仅可以充分发挥PPP项目在提供公共产品及服务上的带头示范作用，而且也可引导各主体更加注重项目的社会效益、环境效益，实现经济效益、社会效益、生态效益、安全效益相统一。

这并非ESG理念首次出现于PPP模式，早在2020年出台的《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号，“13号文”）中就提到PPP项目绩效目标应“体现环境—社会—公司治理责任（ESG）理念”，这是ESG理念首次与PPP模式相结合。但相较于13号文，119号文更为直接地在项目前期论证部分就提出探索开展ESG评价，在“双碳”目标这一大背景下，未来PPP可能将强化ESG评价内容，社会资本方应加强对ESG评价的研究和重视程度。

（二）运用ESG评级理念吸引资金、拓宽社会资本参与渠道

推进经济社会发展全面绿色转型，绿色金融将发挥重要作用。 绿色金融是指为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务。而在PPP领域，获取绿色金融服务也将为项目执行带来便利。 近日，建设银行江西赣江新区分行成功为江西省澳泰市政建设有限公司发放2亿元绿色贷款，用于南昌桑海产业园道路及污水整治PPP项目建设，这标志着全国首笔绿色PPP+ESG绩效表现贷款在江西赣江新区的落地。该笔贷款将融资利率与ESG关键绩效指标相挂钩，激励企业提升ESG绩效表现，从而将实现经济效益与践行社会责任有机结合，把更多金融资源投向绿色发展领域。 用绿色金融支持PPP项目投融资建设，一方面严格要求能够带来更高的经济社会效益，一方面可以获得更多融资优惠，有效缓解政府的财政压力。

（三）ESG理念在PPP项目绩效管理领域的应用探索

ESG作为倡导企业在注重财务绩效的同时关注环境、社会和治理绩效的绿色经营理念，与PPP绩效管理有效结合可更好地保障公共产品供给的效率和质量，助力PPP项目绿色高质量发展。 财金13号文曾就PPP项目的绩效目标设定提出要求：“绩效目标应符合区域经济、社会与行业发展规划，与当地财政收支状况相适应，以结果为导向，反映项目应当提供的公共服务，体现环境-社会-公司治理责任（ESG）理念。”

1、ESG与PPP绩效管理的高度契合性

（1）ESG与PPP理念一致

ESG将公共利益引入企业价值体系，更加注重企业经济活动与环境社会建设的动态平衡和可持续发展。这与PPP“风险分担”、“契约精神”、“激励相容”、“合作共赢”、“可持续性”等核心理念相吻合。生态、社会和现代公司治理是现代公共事项的必然要求，而PPP作为公共产品的创新供给模式，充分体现ESG理念是由PPP的基本属性决定的，PPP项目实施中涉及的ESG表现如下图所示。ESG理念的应用有助于发挥PPP公共治理优势。

（2）在PPP项目绩效管理中运用ESG理念，既是全面实施预算绩效管理的必然要求，也是PPP项目保障公共服务持续稳定供给的客观需要。

传统绩效评价体系偏重于财务绩效维度的指标，而易忽略企业环境行为影响。ESG指标体系可加强项目环境绩效考核，提升项目公司的社会责任担当，规范项目运营管理，进一步降低PPP项目潜在风险，促进PPP项目高质量、可持续发展，保证公共服务稳定供给。在PPP项目绩效管理中运用ESG理念，既是全面实施预算绩效管理的必然要求，也是PPP项目保障公共服务持续稳定供给的客观需要。具体体现为：

一是基于预算绩效管理绩效目标综合性、多角度的要求。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，“力争用3－5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障”，“积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理”。《意见》还提出绩效目标不仅要包括产出、成本，还要包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等绩效指标。

二是基于保障公共服务稳定、可持续供给的需要。PPP模式是政府和社会资本在公共服务领域展开合作的一种创新模式，保证公共服务稳定、高质量、有效供给，是PPP项目合作的前提，也是PPP项目“绩效评价”的最终目的。由于PPP项目的合作周期通常都在10年以上，且运营等大部分风险由项目公司承担，所以PPP项目的绩效管理除了关注项目产出是否符合预期外，还要考察SPV在公司治理、风险管控、应对突发事件等方面的能力，防范“灰犀牛”事件的发生，确保公共服务供给的长期稳定、可持续。

2、上市公司的披露要求

监管机构和投资者对ESG的关注度显著提升。2018年，证监会发布的《上市公司治理准则》中规定上市公司应当依照法律法规和有关部门的要求，披露环境信息以及履行扶贫等社会责任相关情况，形成ESG信息披露基本框架。2020年9月4日，深交所新修订的《上市公司信息披露工作考核办法》指出应重点关注上市公司是否主动披露ESG履行情况及披露的充实性和完整度。2022年4月15日，证监会发布的《上市公司投资者关系管理工作指引》明确指出要落实新发展理念，将ESG信息纳入投资者关系管理中上市公司与投资者沟通的内容之一。

可见ESG相关规定和指引正趋于完善，上市公司的ESG信息已经作为投资者判断公司价值，管理者预测和规避风险的重要参考，ESG理念的应用已成为未来主流化趋势，社会资源也将主动向ESG表现较好的公司配置。而国内PPP项目的社会资本方中相当大比例为上市公司，这也符合PPP项目绩效管理的发展趋势。

3、ESG理念赋能PPP绩效管理的策略探究

财金13号文虽然明确绩效指标制定时应体现环境-社会-公司治理责任（ESG）理念，但并未提及PPP项目ESG理念的内涵，也未指出如何在实操层面将ESG理念与PPP绩效评价实务有效结合。因此研究ESG理念如何赋能PPP绩效管理具有重要的现实意义。

（1）结合PPP项目特点，将ESG理念运用于绩效评价共性指标的调整、细化和完善

财金13号文规范了PPP项目的绩效管理，同时也为项目建设、运营期的绩效评价共性指标提供了参考框架。在实践操作中，我们还需要结合项目特点，运用ESG理念对共性指标进行调整、细化和完善，使其能够更好地发挥作用。以资金管理为例，现阶段建设期共性指标框架主要着眼于社会资本项目资本金及项目公司融资资金的到位率和及时性，而运用ESG理念对共性指标调整完善后，未来对项目公司财务制度是否完备，资金使用是否规范也将加以关注。规范的财务制度及资金使用是避免项目公司资金被控股股东任意挪用的有效手段，也是防范项目财务风险、确保项目可持续性的关键一环。

（2）根据项目行业特点，有针对性地设置ESG绩效评价指标

当前PPP与ESG的结合多体现在绩效考核程序上，而绩效评价指标缺乏针对性。PPP模式应用于19大类一级行业，112个二级行业。《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》出台后，PPP项目绩效评价的基本框架虽已确定，但不同领域的PPP项目在产出标准、ESG考核侧重点、行业规范与技术特性等方面均存在不同程度的差异，我们认为不同行业的PPP项目在实施目的和绩效目标上差异巨大，因此在ESG关键评价指标的设置上也应各有不同。如生态环保类项目可更侧重于借鉴现有ESG评级体系中的环境类指标，将污染物排放、资源利用、生态保护等指标作为绩效考核指标编制的参考。而如市政公用类项目则可以更侧重于参考社会类指标，从项目本身的社会服务属性出发，考核项目的社会贡献、上下游管理等方面的表现。

总体而言，不同行业的PPP项目在实施目的和绩效目标上差异巨大，因此在ESG关键评价指标的设置上也应各有不同。绩效评价的具体指标选取应量体裁衣，彰显行业特色。

（3）完善现有绩效考核体系整体性及绩效激励

PPP项目所涉参与主体众多，周期性特点显著，且复杂性高、技术性强。而传统的绩效管理缺乏完善的信息沟通和反馈机制，导致合同决策链较长，各参与方沟通效率较低。以垃圾处理PPP项目为例：生态环境管理部门主要监测污染物排放是否符合标准，物价管理部门负责制定垃圾收费政策，财政部门主要监测项目的运营成本和收益水平是否达标等等，各方仅关注与自身相关的项目绩效单方面信息，导致评价结果难以整体性呈现PPP项目在社会经济利益和ESG等公众利益的贡献值大小。因此需要进行整体性评价，避免在体系设计时产生碎片化的问题。此外，当前的PPP绩效评价体系中，多数考核指标的设立以扣分惩戒为主，缺乏正向激励和引导，虽减少了项目的负面影响，但易使项目运营者产生及格即可的底线思维，丧失持续优化项目管理的动力，不利于项目总体价值的提升。而适当的正向激励可以产生内生动力，充分调动项目运营者的积极性。ESG理念注重正向引导和激励，这也是ESG赋能PPP绩效管理的具体体现之一。

参考文章:

ESG理念如何赋能PPP绩效管理：现实困境与应对策略,高华，阴春晴,建筑经济第43卷第11期

智库观点||投资项目责任投资（ESG）效果综合评价思考，2022年11月7日发表于微信公众号：中财政信研究院