解读：央行就《商业银行法》修改公开征求意见

来源 ：中国金融四十人论坛

作为金融领域的重要法律，《商业银行法》在1995年通过后，分别经历了2003年较大改动和2015年细微改动，时至今日已表现出很多与金融形势和银行业发展实践不相匹配的问题。

2018年9月，十三届全国人大常委会将《商业银行法》修改纳入立法规划。今年1月16日，人民银行召开的2020年金融法治工作电视电话会议认为，金融法治工作的重要性日益凸显，要不断加强金融立法，完善法律规则体系。2020年要加快推进《商业银行法》等重点立法。

10月16日，央行公布《商业银行法（修改建议稿）》（下称修改建议稿）。现行《商业银行法》共九章95条，《修改建议稿》共十一章127 条，其中整合后新设或充实了四个章节，分别涵盖公司治理、资本与风险管理、客户权益保护、风险处置与市场退出。

人民银行解读称，近十余年来，我国银行业飞速发展，参与主体数量急剧增加，规模持续壮大，业务范围逐步扩展，创新性、交叉性金融业务不断涌现，立法和监管面临很多新情况。现行《商业银行法》大量条款已不适应实际需求，亟待全面修订。

先说一个未变的地方：今年端午节前后，“证监会正在计划向两家商业银行发放券商试点牌照”的消息引起广泛关注。但其面临法律约束，其中一条来自于《商业银行法》第四十三条规定：商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外。

今年“两会”期间，多位代表提出“完善商业银行业务范围与经营规则，放开并规范综合经营或混业经营”的建议。

但本次修改建议稿依然强调分业经营，上述条款一字未改，意味着监管层仍较为谨慎，银行入股券商或尚待时日。

不过，实践中银行控股境内保险、基金等非银金融机构已成为事实，同时针对非金融企业的金控监管办法已经印发，未来或许会在针对金融机构的金控办法中明确商业银行的综合经营规则。

而和2015年的版本相比，这次修改意见稿主要有以下几大变化：

1.明确村镇银行法律地位，引入功能监管原则

根据现行《商业银行法》，商业银行是指依照本法和公司法设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人，主要包括全国性商业银行、城市商业银行、农村商业银行三类。此次修改建议稿则将村镇银行也纳入范畴之内，前三类银行的注册资本要求则大幅提升：

前述改变为机构监管的原则，此次修改还引入功能监管。近年随着金融市场的发展，在我国开展存款业务与贷款业务的机构逐渐增多，尽管很多机构没有“商业银行”的名称，但依然开展存贷款业务。

此次修改意见稿提出，开发性金融机构、政策性银行、农村信用合作社、农村合作银行、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、消费金融公司等办理本法规定的商业银行业务的，适用本法有关规定，体现功能监管原则。

2.引入薪酬追索扣回措施

2008年金融危机后，美国公众惊讶地发现，一些金融企业高管或通过高风险的投资、或采取财务违法行为，制造了虚高经营业绩，从而获得更多的奖金与股票期权。但危机发生后，却把风险留给公众，国内也类似案例发生。

为了避免这种事情发生，此次修改意见稿提出，对商业银行发生风险负有个人责任的董事、监事、高级管理人员及其他人员，责令返还商业银行被采取纠正措施、被接管、重组或者破产清算前五年内发放的绩效薪酬和福利收入。

3.持有商业银行5%以上股份需事先报备获批

此次修改意见稿新增一条规定，任何单位、个人通过证券交易场所，单独或者通过协议、其他安排与他人共同持有商业银行已发行的有表决权股份达到百分之五的，应当自该事实发生之日起三日内，报国务院银行业监督管理机构批准，并依照《中华人民共和国证券法》的规定进行信息披露。获得批准前，投资人不得继续增持该商业银行股份。国务院银行业监督管理机构不予批准的，投资人应当依法在规定期限内予以纠正。

出台的这些规定，主要针对的是近年来部分投资者在A股、H股市场上市后通过二级市场买入股份带来的各种乱象。此前，安邦在二级市场增持民生银行、招商银行，尤其是增持民生银行到20%的持股红线。

4.明确商业银行接管的六大条件

现行商业银行法规定，商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。2019年5月24日，包商银行因出现严重信用风险，被人民银行、银保监会联合接管，引起广泛关注。

此次将原第七章整合充实为第九章“风险处置与市场退出”，总结我国银行业处置经验，建立风险评级和预警、早期纠正、重组、接管、破产等有序处置和退出机制。

接管方面，此次进一步明确，商业银行出现下列情形之一，已经或者可能导致商业银行无法持续经营，严重影响存款人利益的，国务院银行业监督管理机构可以决定对该银行实行接管，并成立或者指定接管组织，具体实施接管工作——

资产质量持续恶化；流动性严重不足；存在严重违法违规行为；经营管理存在重大缺陷；资本严重不足，经采取纠正措施或者重组仍无法恢复的；其他可能影响商业银行持续经营的情形。

5.增设对商业银行股东、实际控制人以及风险事件直接责任人员的罚则

此次此次修改建议稿称，商业银行主要股东、控股股东或者实际控制人有下列情形之一的，由国务院银行业监督管理机构责令限期改正；逾期未改正或者情节严重的，对主要股东、控股股东或者实际控制人采取责令转让股权、限制股东权利、限制分红和其他收入等措施，有违法所得的，没收违法所得，违法所得五十万元以上的，可以并处违法所得一倍以上十倍以下罚款：

未按规定如实说明股权结构，或者未及时报告控股股东、实际控制人和其他关联方变动情况的；

滥用股东权利或者控制地位，损害商业银行、其他股东、债权人以及其他利益相关人合法权益，或者谋取不正当利益的等。

“加重责任可以有效避免银行以国家信用作为隐性担保，以及政府公共资金救助带来的道德风险和对竞争秩序的破坏。同时可产生银行监管内部化的效果，促进银行不断完善公司治理。”中国人民银行昆明市中心支行原行长杨小平曾表示。

6.增加对股东资质和禁入情形的规定

央行解读称，防范化解重大金融风险是金融工作的核心目标和基本底线。针对近期中小银行风险事件中暴露出的公司治理机制和风险处置机制不健全等问题，亟需在立法中完善商业银行公司治理要求，强化内部控制与资本约束，健全处置与退出安排。因此，此次修订新增了公司治理章节。

从近年的银行风险事件看，股权关系不清、股东行为失范是银行业市场乱象丛生的根源。此次修改建议稿增加对股东资质和禁入情形的规定。如设立商业银行的条件中，此次修订新增“有符合条件的股东或者发起人”一条。禁入情形方面，包括负有数额较大的债务到期未清偿的、因提供虚假材料、不实陈述或者其他欺诈行为，被有关部门依法追究责任不满五年的等。

此外，增设股东义务与股东禁止行为。如商业银行的主要股东、控股股东不得有以下行为: 以委托资金、负债资金等非自有资金或者资产管理产品、投资基金等金融产品所募集的资金出资；虚假出资、循环出资、抽逃出资等