許京花：當前政府債券市場面臨的形勢和任務

來源：中國國債協會

2020年12月8日，中國國債協會聯合中國工商銀行、中國農業銀行、甯波市财政局在甯波舉辦“新格局下政府債可持續發展研讨會”。本次會議以“錨定高質量 服務雙循環”爲主題。财政部國庫支付中心副主任許京花在會上作題爲《建設高質量政府債券市場 助力雙循環經濟發展新格局》主旨發言，以下爲發言材料。

建設高質量政府債券市場助力雙循環經濟發展新格局

（2020年12月8日）

許京花

各位來賓，各位朋友：

大家好！

很高興受邀參加國債協會舉辦的此次會議，與大家共話政府債券發展。2020年是極不平凡的一年，是充滿挑戰的一年，面對突如其來的新冠肺炎疫情沖擊，以習近平同志爲核心的黨中央沉着應對，統籌疫情防控和經濟社會發展工作，帶領我們砥砺前行、開拓創新，全面建成小康社會取得決定性成就。爲貫徹落實黨中央國務院關于“積極的财政政策更加積極有爲”的決策部署，今年政府債券發行籌資任務大幅增加，在市場各方的支持配合下，全年發債工作進展順利，市場運行總體平穩，爲做好“六穩”工作、落實“六保”任務發揮了重要作用。明年是“十四五”規劃的開局之年，國債發行也将迎來40周年。站在曆史交彙點上，深刻認識百年未有之大變局對政府債券發展帶來的機遇和挑戰，從加快構建新發展格局的戰略高度思考未來政府債券改革創新，我想談幾點看法。

一、主動作爲、多措并舉，政府債券工作取得良好成效

今年政府債券發行規模預計突破13萬億元（包括抗疫特别國債1萬億元），同比增長60%以上。爲确保政府債券順利發行和市場平穩運行，2020年财政部主要采取了以下措施：一是加強國債發行與财政庫款管理協同，科學拟定國債發行計劃，強化國債應急籌資能力，切實保障直達資金撥付等重點支出，兜牢“三保”底線。二是全力保障特别國債發行，合理設計特别國債期限結構，統籌與一般國債、地方債發行節奏，協調人民銀行獲取流動性支持，穩定市場預期，爲特别國債發行保駕護航。三是優化國債期限結構，健全國債收益率曲線中短端，完善國債做市支持操作機制，着力提高國債二級市場流動性。四是積極推動商業銀行、保險機構參與國債期貨交易，促進國債期現貨市場協調發展。五是修訂《地方政府債券發行管理辦法》，發布《關于進一步做好地方政府債券發行工作的意見》，進一步厘清政府和市場行爲，夯實地方債管理制度基礎。六是應對疫情主動代理地方發債操作，堅持推進地方債商業銀行櫃台發行，開展自發自還五周年專題宣傳，爲地方債發行營造良好市場環境。

一年來，政府債券管理取得良好成效。一是目前發行任務基本圓滿完成。截至11月底，今年累計發行國債6.32萬億元，其中一般國債5.32萬億元，抗疫特别國債1萬億元。累計發行地方債6.26萬億元，其中新增債券4.49萬億元，再融資債券1.77萬億元。二是籌資成本有所降低。在今年受疫情沖擊、市場收益率大幅波動的情況下，發行利率明顯低于去年，其中記賬式國債平均發行利率2.62%，同比下降30個基點。三是抗疫特别國債在6、7月份如期順利發行，投資者認購踴躍，發行利率符合市場預期，各界評價積極正面，得到黨中央國務院高度認可。四是政府債券對外開放工作取得積極進展，境外投資者投資我國國債規模持續增加，國債陸續納入摩根大通、富時羅素全球主要債券指數，政府債券國際影響力顯著提高。

回顧過去的一年， “千淘萬漉雖辛苦,吹盡狂沙始到金”，取得的成績，實屬來之不易，既是黨中央、國務院和部黨組的英明決策，也離不開大家的辛勤付出和共同努力。在此，特别對支持政府債券管理工作的承銷團成員、監管部門和基礎設施單位在這一年裏做出的不懈努力和突出貢獻，表示衷心的感謝！

二、當前政府債券市場面臨的形勢和任務

當前在以習近平同志爲核心的黨中央堅強領導下，國内疫情防控取得重大戰略成果，經濟社會運行穩步恢複，各行業發展總體好轉。宏觀經濟政策協同發力，積極的财政政策更加有爲有效，爲統籌推進疫情防控、穩住經濟基本盤提供了有力支撐。但同時我們也應看到，當前我國經濟發展仍存在較大的不确定因素。常态化防疫壓力長期存在，發展不平衡不充分問題仍然突出，重點領域關鍵環節改革任務仍然艱巨，發展質量和效益還需進一步提高。國外環境正發生根本性變化，新冠疫情仍在全球蔓延，世界經濟複蘇乏力，中美貿易争端仍未消除，發達國家強刺激政策風險外溢。

習近平總書記指出，要堅持用全面、辯證、長遠的眼光進行分析，努力在危機中育新機、于變局中開新局。面對當前經濟形勢，既有挑戰，更有機遇。挑戰在于，要全面、有效防範政府債券市場風險，逐步解決政府債券發展中存在的問題，财政部門要協同各界同仁積極主動應對市場波動和風險，加強監管，努力實現政府債券市場高質量、可持續發展。機遇在于，政府債券在我國經濟發展中将肩負更加重要的任務，要充分發揮政府債券在推動供給側結構性改革、促進經濟穩步增長、防範化解重大風險中的重要作用，爲加快構建以國内大循環爲主體、國内國際雙循環相互促進的新發展格局提供強有力支撐。

三、全面推進政府債券工作，助力經濟發展新格局

黨的十九屆五中全會提出，建立現代财稅金融體制，對建立現代财稅金融體制提出了明确要求。政府債券工作要全面貫徹五中全會精神，把工作思路和舉措統一到落實黨中央決策部署上來，做到對國之大者要心中有數，持續深化政府債券管理改革，努力推動政府債券市場高質量發展，更好發揮财政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。

（一）進一步深化國債管理市場化改革。

經過多年的努力，我國國債一級市場步入世界先進行列，國債二級市場運行機制不斷優化。下一步，财政部将繼續優化國債期限品種結構，拓寬國債發行渠道；加強國債發行與預算執行、庫款管理協調配合，提升國債管理的科學性和有效性；進一步研究完善國債做市支持機制，不斷提升國債市場流動性；穩步推進國債期貨市場發展，促進期現貨市場良性互動，加強市場監管，防範市場風險；積極推動國債市場統一互聯互通，提升國債市場基礎設施服務水平。

（二）紮實推進地方債發行機制改革。

五年來地方債取得長足進展，已成長爲債券市場第一大品種。下一步，财政部将進一步優化地方債發行定價機制，不斷提升發行市場化水平；優化地方債期限結構，均衡設置一般債券期限結構、結合項目實際情況設置專項債券期限，合理控制籌資成本以及防範風險；加強發行項目評估，完善信息披露和信用評級，促進形成市場化融資約束機制；規範承銷團組建和管理，促進承銷團成員權利義務匹配；全面推開地方債櫃台發行業務，積極拓寬地方債發行渠道。

（三）更好發揮國債收益率曲線定價基準作用。

經過多年培育，國債收益率作爲金融市場的定價基準作用正逐步呈現。截至2019年底，以國債收益率曲線爲定價基準的浮動利率債券規模在全部浮動利率債券中占比約66%，在公司信用類浮動利率債券中占比超過98%。同時，國債收益率曲線也普遍應用于商業銀行内部資金轉移定價基準和政策性銀行貸款定價參考。下一步，财政部将充分發揮國債金融功能，優化國債存量結構，活躍市場交易，提高國債收益率曲線發布頻次，不斷改善國債流通質量和價格形成機制，更好發揮國債收益率曲線定價基準作用。

（四）加快政府債券市場對外開放進程。

政府債券市場對外開放對于改善政府債券投資者結構，保障财政可持續籌資，進一步推動人民币國際化，落實國家金融戰略具有積極作用。目前我國國債已先後納入全球三大主要債券指數；外資機構持有我國國債超2萬億元，占國債餘額比重超過12%。下一步，财政部将積極穩妥加大國債一級市場開放力度，繼續吸收外資機構加入國債承銷團；積極推動境外機構投資中國債券市場，培育政府債券市場多元化、國際化投資者群體；加強政府債券對外宣傳力度，吸引更多潛在投資者了解我國政府債券市場。

各位來賓、朋友們！政府債券市場是一國金融體系的穩定器和壓艙石，做好政府債券管理工作責任重大、使命光榮，我們要更加緊密地團結在以習近平同志爲核心的黨中央周圍，以習近平新時代中國特色社會主義思想爲指導，以更強的力度、更實的措施，按照市場化方向深化政府債券改革，共同推動政府債券市場實現高質量發展。謝謝大家!